命題切入點一：問責制

　　一、核心問題

　　2003年的“非典”危機過后，我國從中央到地方在行政問責方面進行了有益的探索和初步的實踐，取得了積極的成效。主要表現(xiàn)在四個方面：一是制定了一些關(guān)于行政問責的條例、規(guī)定和辦法。隨著行政改革的深化，各級政府的責任意識、法治意識不斷增強，從中央到地方不斷將行政問責納入制度化、法制化軌道，制定了一些條例、規(guī)定和辦法。主要有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》、《國務院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》、《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》、《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》、《深圳市行政機關(guān)工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》、《吉林省行政問責暫行辦法》等等。二是處理了一批違法失職的行政機關(guān)工作人員。在黨中央、國務院的直接推動下，有關(guān)政府工作人員被問責的新聞頻頻見諸報端，其中不乏省部級、地廳級的領(lǐng)導成員。2003年，包括原衛(wèi)生部長、北京市長在內(nèi)，全國有近千名行政機關(guān)工作人員因防治非典“工作不力”被罷官去職。從2004年開始，先后處理了“開縣井噴”案、“密云燈會人員傷亡”案、吉林“中百商廈特大火災”和“松花江苯污染”案、江蘇“鐵本”案、“阜陽劣質(zhì)奶粉”案、“嘉禾違法拆遷”案、重慶北碚區(qū)“4·23”特大交通事故案等有關(guān)人員，行政問責的對象和適用范圍更加廣泛，越來越多的行政機關(guān)人員因違法失職而被追究責任。三是強化了行政機關(guān)工作人員的風險意識和責任意識。問責制要求行政首長決策時更加慎重，改變了“事情發(fā)生后怎么解決”的習慣性思維，強化了風險意識。問責制要求行政機關(guān)工作人員堅持依法行政，按程序辦事，用法律規(guī)范行為，減少行政差錯，提高了盡職盡責的自覺性。四是形成了新的行政文化。行政問責制大大增強了責任重于泰山的價值取向，從行政意識形態(tài)的層面有力地促進責任政府的建設(shè)。

　　行政問責制對推動我國現(xiàn)行行政體制改革具有重大的示范效應。但是，由于行政問責制在現(xiàn)階段仍然是一個新事物，尚處于初創(chuàng)階段，無論是法律規(guī)定還是具體實踐，都還存在著一些問題。主要表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┬姓栘煼ㄖ撇煌晟疲绊憜栘熜?。行政問責是建設(shè)責任政府和民主政治的必然要求，也是一項重要的法律制度，需要依法實施。然而，我國至今沒有一部關(guān)于行政問責的全國性法律，問責的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務員法》中的相關(guān)規(guī)定，還有一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅存在著法律位階低、問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學性。如同一性質(zhì)事件在甲地受到問責，在乙地甚至會得到肯定；同一性質(zhì)事件被媒體曝光、引起上級領(lǐng)導關(guān)注的要受到重責，而信息瞞報或媒體未炒作、未被上級領(lǐng)導關(guān)注的就不問責。再加上一些地方政府在制定行政問責的規(guī)定和辦法時照抄照搬，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏針對性和實用性，在實踐中難以操作，流于形式，問責制在一些地方和部門成了一種擺設(shè)。有的問責還帶有大量的人治色彩，成為“運動性的問責”、“人治式的問責”，使行政問責蛻變?yōu)樯贁?shù)人權(quán)力斗爭和鏟除異己的工具，問責結(jié)果難以服眾。

　　（二）問責對象不夠全面，易造成不公平現(xiàn)象。根據(jù)權(quán)責一致原則，任何一個行政主體或工作人員在被授予行政權(quán)力的同時，就意味著要承擔相應的行政責任，權(quán)力越大，責任越重。也就是說，上至行政首長，下至一般行政機關(guān)工作人員，應當無一例外地成為行政問責的對象。目前，無論是相關(guān)的法律規(guī)定，還是追究責任的實例，絕大多數(shù)都把行政問責的對象局限于行政首長。如海南省和重慶市出臺的行政問責規(guī)定的名稱分別是“行政首長問責暫行規(guī)定”和“政府部門行政首長問責暫行辦法”。前者的問責對象是“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長（含主持工作的副職）”；后者的問責對象更窄，僅限于“市人民政府部門行政首長（含主持工作的副職）”。長沙市和安徽省制定的“行政問責暫行辦法”，雖然標題中沒有“行政首長”字樣，但規(guī)定的問責對象也是“政府部門的行政主要負責人”。數(shù)量眾多的一般行政機關(guān)工作人員被排除在問責對象之外，顯然不利于對行政權(quán)力的有效制約。另外，行政“一把手”受到處理，執(zhí)政黨的“一把手”卻并未受罰；有些失職行為是因“副職”甚至是其他下屬工作人員擅自違背“一把手”的指令造成的，把 “帳”也算到“一把手”的頭上，就更顯失公平了。

　　（三）職責權(quán)限邊界不清，難以操作。行政問責的前提是責任明確,即不同級別、不同部門、不同職位之間有嚴格的責任劃分，并以法律法規(guī)的形式加以明確規(guī)定。目前我國黨政關(guān)系錯綜復雜,       行政機關(guān)崗位設(shè)置及其職責規(guī)定不明,尤其是黨政之間、不同層級之間、正副職之間職能交叉重疊、職責權(quán)限模糊，有權(quán)無責、有責無權(quán)的現(xiàn)象相當普遍,致使行政問責在操作層面存在不少難點。如黨的民主集中制原則要求重大問題的決策必須由常委會集體研究，而發(fā)生問題則追究行政首長的責任；正副職之間責任劃分不夠明確，問責制在一些地方成了副職問責制；上下級之間的權(quán)力和責任邊界模糊，形成“追下不追上”，出現(xiàn)“小官”為“大官”當“替罪羊”的丟卒保帥現(xiàn)象。

　?。ㄋ模﹩栘煼秶鷮捳灰唬l(fā)揮作用有限。行政問責作為一項法律制度，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。不僅包括經(jīng)濟領(lǐng)域的重大安全事故，還包括決策失誤、執(zhí)行不力、用人不當、監(jiān)管不嚴、違法行政以及行政不作為等許多方面。目前各地規(guī)定不盡相同、有寬有窄。如《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》規(guī)定的問責情形分為2類15種；《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》規(guī)定的問責情形為18種；《四川省行政機關(guān)工作人員行政過錯責任追究試行辦法》則將問責范圍擴大為9類64種。問責范圍過于狹窄，使問責制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，不能全方位地約束行政權(quán)力。

　?。ㄎ澹﹩栘熤黧w存在空白，優(yōu)勢得不到發(fā)揮。在法制國家，政府工作人員要受到四種力量的問責：民主授權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)；政府專門的監(jiān)督機構(gòu)；行政主管部門；政府之外的監(jiān)督系統(tǒng)，如群眾、司法、輿論等。在我國，由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，再加上各級政府及其組成部門的工作透明度不高，行政問責的主體僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，這其實是一種利益相關(guān)者的責任追究機制。立法機關(guān)、司法機關(guān)等異體問責比較薄弱，不能充分發(fā)揮問責制的優(yōu)勢。

　　（六）過于強調(diào)懲罰機制，易產(chǎn)生消極影響。四川、深圳、大連等地制定的問責制名稱就是“行政機關(guān)工作人員過錯責任追究暫行辦法”，其他各地也都把問責的內(nèi)容集中在行政機關(guān)工作人員“濫用或誤用公共權(quán)力”造成不良后果方面，對“有沒有利用公共權(quán)力為百姓做好事、實事”卻未作規(guī)定。在一個缺乏成熟、健康的競爭-激勵機制的政府機構(gòu)中，政績并沒有真正成為衡量工作人員工作好壞的主要標準。只強調(diào)“責任”承擔，而忽視激勵，往往會帶來行政機關(guān)工作人員的消極想法，造成消極行使行政權(quán)。

　?。ㄆ撸┍O(jiān)督機制存在弊端。啟動問責的主要渠道是公眾投訴、媒體曝光、監(jiān)督機關(guān)建議等方式，而公眾與政府之間信息不對稱的現(xiàn)象以及由此帶來的暗箱操作無法克服。在我國，政府掌握著80％的信息資源，信息不透明、不公開，造成公眾與政府之間的信息不對稱現(xiàn)象相當嚴重。盡管公眾的舉報和媒體的曝光也能成為啟動問責的依據(jù)之一，但在實際操作中，對行政機關(guān)工作人員行為的具體評價、考核和相關(guān)的操作都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行的，內(nèi)部操作中個人的主觀因素甚至偏見很難避免，也可能存在著暗箱操作，影響了行政問責的公正性。

　　可見，我國的行政問責制雖然已經(jīng)有所進步，但總體而言還未制度化、規(guī)范化。從某種意義上說只是一種政策，而不能說是嚴格意義上的制度安排，更未形成行之有效的責任追究機制。